Doorbreek de waterval bij de overheid
.avif)
Het regeerprogramma staat weer vol met plannen waar grote ICT-projecten voor nodig zijn. Zo vindt er een grondige herziening plaats van de kinderopvangtoeslag en een verregaande vereenvoudiging van de WIA-uitkering. Als het verleden een indicatie geeft van de toekomst, dan is dat niet zonder risico. Grote ICT-projecten bij de overheid gaan namelijk geregeld mis, waardoor de Tweede Kamer niet ongeregeld geconfronteerd wordt met meer dan een miljard aan onvoorziene kosten.
De oorzaak van deze uitloop wordt vaak gezocht in de complexiteit van de opdracht, of de beperkte hoeveelheid beschikbare programmeurs. Dat kan echter niet alles verklaren; ook succesvolle projecten hebben immers te maken met deze moeilijkheden. Het accuratere antwoord werd al eens gegeven door Jennifer Pahlka in haar boek "Recoding America", dat haar tijd beschrijft als plaatsvervangend CTO in de Obama-regering. Haar diagnose is even kloppend voor de VS als voor Nederland: ICT is letterlijk ondergeschikt in het proces van wetsontwerp.
Dat proces neemt de vorm aan van een waterval. Bovenaan de waterval gaan beleidsmedewerkers aan de slag om het programma van de regering te vertalen naar concrete plannen. In het midden van de waterval wordt met een summiere uitvoeringstoets beoordeeld of die plannen ook haalbaar zijn voor de uitvoeringsorganisaties. Als de wet wordt aangenomen door de Tweede Kamer, mogen programmeurs onderaan de waterval aan de slag om het systeem daadwerkelijk te bouwen. Vaak gebeurt dit door een private partij, die van de overheid tot in detail te horen krijgt hoe het systeem eruit moet zien. Een paar jaar later wordt het systeem gelanceerd. Of althans, dat is het idee.
De realiteit is een stuk weerbarstiger. Tijdens het bouwen lopen programmeurs namelijk vaak tegen een hoop problemen aan. Het bestaande ICT-landschap kan de gegevens niet aanleveren, de oude code werkt anders dan gedacht, of de keuzes die in het ontwerp simpel leken, blijken in de praktijk veel meer tijd te kosten. Het vooraf ‘toetsen’ van dit soort problemen—zonder een regel code te hebben geschreven—blijkt vaak een wassen neus. Omdat onderaan de waterval de systeemeisen al vast staan, kan het project echter geen kant meer op. Dit kan resulteren in projecten die jarenlang voortslepen en zelfs met allerlei evidente problemen online gaan, zoals bij de Omgevingswet gebeurde. Het resultaat is een burger die zich in allerlei bochten moet wringen om de tekortkomingen van het systeem op te vangen.
De meeste software die men dagelijks gebruikt, wordt dan ook niet meer op deze ‘waterval’-manier gebouwd. In plaats daarvan gaan tech-savy organisaties iteratief te werk: zodra je een beeld hebt van de richting die je op wilt, ga je aan de slag om een prototype te bouwen en om feedback op te halen bij gebruikers. Daarmee sla je twee vliegen in 1 klap: omdat niet vaststaat hoe je gaat bouwen, kun je nog van route wisselen als je tegen technische problemen aanloopt. En omdat je direct met je gebruikers praat, kun je je dienst inuïtiever en gebruiksvriendelijker maken.
Dat klinkt geweldig, maar is het ook mogelijk voor de overheid? Jazeker, maar dan moet zij wel op een aantal vlakken worden ‘hergeprogrammeerd’. Allereerst is het belangrijk dat we de waterval doorbreken, en technici en uitvoeringsorganisaties vanaf dag 1 betrekken bij het beleidsontwerp. Techniek kan dan zo snel mogelijk aan de slag met het daadwerkelijk programmeren van prototypes. Zo worden technische obstakels snel geïdentificeerd, kan er feedback worden opgehaald van burgers, en kan het ontwerp worden aangepast als er betere routes mogelijk blijken.
Noodzakelijk voor deze werkwijze is dat we stoppen met het uitbesteden van volledige ICT-systemen. Dan ontstaat er namelijk een opdrachtgever-opdrachtnemer relatie, waarbij de overheid in dikke contracten vastlegt wat er moet gebeuren. Zo kan de bouwer niet meer bijsturen als die tegen een muur aanloopt. Bovendien wordt hiermee kritieke kennis over de schutting gegooid. Als het systeem onvermijdelijk een keer moet worden gemoderniseerd, omdat beleid wijzigt of de technologie verouderd, dan is de overheid vaak afhankelijk van de originele verkoper en schieten de kosten door het dak.
In plaats daarvan moet de overheid ICT gaan omarmen als kerncompetentie, en multidisciplinaire teams neerzetten die helpen met het ontwerpen, bouwen en onderhouden van systemen. Deze teams werken niet op projectbasis, maar blijven het systeem en dienstverlening verbeteren, ook na lancering. Vanzelfsprekend kunnen er altijd deelcomponenten worden uitbesteed aan de markt, zolang de kennis en het stuurmanschap maar intern blijven. Juist voor goede uitbesteding is interne expertise immers cruciaal.
Landen om ons heen laten zien dat dit goed mogelijk is. Zo heeft de Government Digital Service in het Verenigd Koninkrijk de overheid met deze werkwijze binnen een paar jaar al 4 miljard pond kunnen besparen. Nog belangrijker: dankzij hun eerste project GOV.UK kunnen Britten nu op één overzichtelijke plek zien wat ze van de overheid kunnen verwachten.
Voor betere en goedkopere dienstverlening hoeft ook het gebrek aan programmeurs geen obstakel te zijn. Wij kennen genoeg toptalent in de tech industrie die zich met liefde een paar jaar zou willen inzetten voor een betere digitale overheid. Maar dan is het wel aan de overheid om te zorgen voor een omgeving waarin zij hun beste werk kunnen doen. Dat begint bij het doorbreken van de waterval.